改革開放以來，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷深入，中國土地勘測規(guī)劃院院長鄭凌志指出，2001 年至 2011 年間， 我國人口城鎮(zhèn)化率由 37.7%升至 51.3%，年均提高 1.36%，被聯(lián)合國稱為城市化速度最快的國家。 隨之而來的是農(nóng)地非農(nóng)化的范圍逐步擴(kuò)大，政府需要征用農(nóng)民的土地資源投入到現(xiàn)代化建設(shè)中，越來越多的農(nóng)民從土地上被剝離出來，一部分農(nóng)民由于失去了賴以生存的土地而成為“失地農(nóng)民”。失地農(nóng)民成為新的社會問題群體，由于我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)造成的二元社會保障體系，國家政策取向存在明顯的非均衡性，使失地農(nóng)民的權(quán)益保障出現(xiàn)了諸多問題。 失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置等相關(guān)問題一直是近年來各方面關(guān)注的焦點和熱點，“為失地農(nóng)民提供一定程度的制度化保障”已被廣泛認(rèn)為是解決失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展問題的必然選擇。 
    

一、 相關(guān)概念理解與政策解讀
    

農(nóng)民問題始終是中國社會的大問題，制約中國內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵就在于農(nóng)村，而要想提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)水平，土地這個最重要的資源要素必須充分流轉(zhuǎn)起來。人們觀念的變化、對新制度接受能力的提高及制度知識在理論與實踐上的積累，都使制度創(chuàng)新的成本在下降而預(yù)期收益在提高。作為社會“減震器”和社會公平“調(diào)節(jié)器”的社會保障制度在維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益問題上，應(yīng)該充分發(fā)揮其作用，消除失地農(nóng)民的后顧之憂，加快農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)步伐，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。    
    

理解中央關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策，先要搞清楚什么叫農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)制度是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。也就是指土地作為一種生產(chǎn)要素在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間的流動，其實質(zhì)就是在明確土地所有權(quán)歸集體所有，穩(wěn)定農(nóng)戶對其承包權(quán)的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶將土地的使用權(quán)以出租、轉(zhuǎn)包、作價入股等多種形式轉(zhuǎn)讓，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。  
    

從黨的十七大開始就提出要關(guān)注民生，關(guān)注土地制度改革下農(nóng)民的社會保障問題。 溫總理也提出解決土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民生存的問題是體現(xiàn)社會主義制度的首要價值。 2009 年中央一號文件指出土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要堅持依法自愿有償原則，尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，任何組織和個人不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，也不能妨礙資助流轉(zhuǎn)。 2010 年中央一號文件再度鎖定“三農(nóng)”，要求“重民生”，搞好農(nóng)村公共服務(wù)，著力解決農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。指出土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 2012 年中央一號文件指出穩(wěn)定后和完善農(nóng)村土地政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式創(chuàng)新， 健全土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁制度。加快修改土地管理法，完善農(nóng)村集體土地征收有關(guān)條款，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。 2013 年中央一號文件指出加快推進(jìn)征地制度改革， 提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計有保障等。    
    

二、 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢    
    

多數(shù)發(fā)達(dá)國家在發(fā)展階段以及土地制度方面與中國雖不盡相同，但是國外學(xué)者關(guān)于政府土地政策、城市化進(jìn)程中土地產(chǎn)權(quán)、土地沖突等問題的研究成果，美國土地經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖伊利撰寫《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》一書與西方學(xué)者在土地政策研究方面的代表性成果《城市土地經(jīng)濟(jì)學(xué)》《土地使用政策》《立法在發(fā)展中國家土地利用規(guī)劃中的作用》等依然對拓展失地農(nóng)民問題的研究視野具有直接或間接的意義。歌德伯戈指出土地利用控制的中心任務(wù)是保護(hù)土地價值免受不利的外部因素的侵害。溫格特強(qiáng)調(diào)了憲法對土地財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要意義、土地政策問題上的公民參與等有關(guān)重要問題。 Kironde 認(rèn)為政府通過給予失地農(nóng)民以極低或零補(bǔ)償征用土地，勢必導(dǎo)致許多失地農(nóng)民無地耕種和生活貧困。Berry 認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)和利益分配的不公將會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運行的扭曲，加快窮人財富向富人的轉(zhuǎn)移，加劇整個社會的不公平；而明確、公平和合理的土地產(chǎn)權(quán)將會促進(jìn)土地的合理利用和相應(yīng)技術(shù)的進(jìn)步，刺激對土地的投資，增加土地交易機(jī)會，減少貧窮，有利于整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定。 Mabogunje 認(rèn)為國有土地產(chǎn)權(quán)限制了私有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，且在實際操作過程中會面臨諸多問題，如不明確的法律條款、繁雜不透明的操作程序以及中央和地方政府有限的土地管理能力等。 Brandao 和 Feder 指出，政府在土地利用中隨意的官僚行為嚴(yán)重破壞了自然環(huán)境，致使全球生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)范圍銳減，大大降低了土地使用安全和社會公平。可見，國外學(xué)者對征地和失地農(nóng)民問題的研究已從單一的土地交易、土地改革、失地農(nóng)民問題等點線研究轉(zhuǎn)向了系統(tǒng)研究，開始重點研究與土地相關(guān)的各種關(guān)系和各個系統(tǒng)，重視弱勢群體的合法土地利益，重視從多視角解決土地沖突，著手優(yōu)化政府土地管理，遏制土地腐敗等。
        

近年來， 失地農(nóng)民社會保障問題也日益為國內(nèi)學(xué)術(shù)界所關(guān)注。 中國城鎮(zhèn)化的研究由來已久，其中較為突出的莫過于費孝通先生及其繼承者沈關(guān)寶、李友梅等學(xué)者的研究。 劉英澤、殷俊、楊素青、郭素紅、王衛(wèi)東、李春斌、吳清新等一大批學(xué)者都對失地農(nóng)民的社會保障進(jìn)行了研究。通過對不同地區(qū)失地農(nóng)民的調(diào)查，揭示了普遍存在的失地農(nóng)民所面臨的困境，也從建立失地農(nóng)民社會保障機(jī)制、健全培訓(xùn)機(jī)制等方面提出了解決問題的建議，以期保證失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展。費先生及其繼承者們關(guān)于城鎮(zhèn)化的思想立論依據(jù)主要是“國情和鄉(xiāng)情”，考慮到中國原有的城市無力接納數(shù)以億計而亟待轉(zhuǎn)移的農(nóng)村剩余勞動力，而中國的國情、國力又難以再建大量的新城市以容納從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的人口，因此發(fā)展門檻低、成本小的小城鎮(zhèn)是促進(jìn)中國城市化進(jìn)程的一條現(xiàn)實而有效的途徑。這一主張既符合當(dāng)時發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的要求，又符合政府的城市發(fā)展方針，因而成為這一過渡時期中國解決失地農(nóng)民問題的主流觀點。    
    

國內(nèi)失地農(nóng)民社會保障實踐探索有浙江的“浙江模式”、上海的“小城鎮(zhèn)保險模式”、廣東“南海模式”以及湖南“咸嘉模式”。浙江模式主要有四種：土地?fù)Q保險和基本保障；轉(zhuǎn)農(nóng)為工，進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)；成立社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社；土地平整置換。 上海的“小城鎮(zhèn)保險模式”本質(zhì)就是“土地?fù)Q保障”。 廣東“南海模式”其核心內(nèi)容是農(nóng)民以土地權(quán)利獲取工業(yè)化利益。湖南“咸嘉模式”可以概括為：“留地集中安置、綜合開發(fā)建設(shè)”。 四種模式各有特點，為我國其他地區(qū)順利解決失地農(nóng)民安置問題提供了有益的經(jīng)驗和借鑒。同時，在江蘇、安徽、天津等地的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的局部或區(qū)域試驗，發(fā)展出了北京郊區(qū)、重慶農(nóng)地入股，將農(nóng)業(yè)用地集中到龍頭企業(yè)和種植養(yǎng)殖大戶手中，實現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營，等地小產(chǎn)權(quán)房等模式，武漢“兩型社會”建設(shè)更是提出了土地向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民以地為股，經(jīng)集體轉(zhuǎn)讓獲穩(wěn)定租賃受益。    
    

目前已有的研究和和已經(jīng)制定的實施細(xì)則，普遍將重心定位在養(yǎng)老風(fēng)險的防范與保障上，對醫(yī)療和失業(yè)風(fēng)險的保障與管理問題涉及較少。研究大多以定性研究為主，主要涉及的是制度上的改革和創(chuàng)新， 而對于失地農(nóng)民社會保障體系完整構(gòu)建的居少，因此有必要增加實證研究。 在研究失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀的過程中，需要針對農(nóng)民的分類以及土地流轉(zhuǎn)造成的失地農(nóng)民的分類進(jìn)行逐類分析，避免概念陳述與理論研究的泛化。同時會依據(jù)農(nóng)村人口的復(fù)雜性、社會保障的多樣性、地區(qū)發(fā)展的不平衡性等因素，提出分類指導(dǎo)原則，解決農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)問題。 在進(jìn)行制度建設(shè)的過程中，也不應(yīng)只考慮到政府的責(zé)任、市場的需求，還應(yīng)該重視農(nóng)民的意愿與要求。此外，研究成果對國外相關(guān)研究成果和舉措的引進(jìn)與參考也還寥寥無幾。    
    

三、 失地農(nóng)民利益保障中存在的問題    
    

土地流轉(zhuǎn)的日趨規(guī)范所依靠的是制度創(chuàng)新與突破，建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場，對流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行規(guī)范，完善土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁、調(diào)解機(jī)制都是我們在實踐中逐步摸索出來的。土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)民獲得財產(chǎn)性增收，催生現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營提供廣闊空間。    
    

但是政府征地致使農(nóng)地非農(nóng)化的這個過程中，不可避免的出現(xiàn)了一些損害農(nóng)民利益的問題。土地流轉(zhuǎn)制度在我國農(nóng)村形成的“三類人群”———失地農(nóng)民、農(nóng)民工和農(nóng)業(yè)勞動者是構(gòu)建新型農(nóng)村社會保障體系的特有約束。破解土地流轉(zhuǎn)背景下構(gòu)建新型農(nóng)村社會保障體系的困境，切實保障農(nóng)村居民的社會保障利益，是建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，構(gòu)建和諧社會的基本、要求。    
    

1． 社會保障制度覆蓋不完整    
    

在政府完全壟斷征地市場的情況下，農(nóng)民維持生計和尋求發(fā)展的主要途徑仍舊是依靠土地和勞動，表現(xiàn)出極為明顯的小農(nóng)生產(chǎn)的特性。我國傳統(tǒng)的社會保障制度，以選擇性原則為出發(fā)點，把整個社會分為城市和農(nóng)村兩大部分，把全體社會成員劃分為干部、工人、農(nóng)民三個階層區(qū)別對待，把整個社會保障體系建立在以城鄉(xiāng)界限和所有制界限而形成的社會成員身份差別的基礎(chǔ)上。這就造成了：一方面，由于制度缺失而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)參保機(jī)會不均等；另一方面，由于城鎮(zhèn)、單位分別設(shè)計社會保障制度而導(dǎo)致的參保過程不均等，最終形成的結(jié)果不均等。所以出現(xiàn)了本以促進(jìn)社會公正為目標(biāo)的社會保障制度在我國演變成了導(dǎo)致社會不公來源的一個悖論。    
    

鄭功成教授在 2006 年 8 月 22 日的人民日報中講到：“目前我國社會保障投入比例不足的重要原因在于人們的觀念尚未轉(zhuǎn)變。實際上，雖然以我國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，建立一個高水平的社會保障體系或者在中國建立福利國家是不現(xiàn)實的，但是建立一個低水平，而且沒有漏洞的社會保障體系，并讓全體國民免除生存與疾病恐懼，應(yīng)當(dāng)是完全能夠做到的。”所以在討論社會保障問題時，目光應(yīng)當(dāng)長遠(yuǎn)，要以整個社會的和諧發(fā)展作為出發(fā)點。社會保障的基本理念就是公平，客觀上要求建立健全基本的社會保障制度。在構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)后的新型農(nóng)村社會保障體系時，應(yīng)更多地體現(xiàn)互濟(jì)觀念和社會公平。 制度設(shè)計時要堅持大一統(tǒng)的設(shè)計思路，按照“一個體系，多個層次”的原則，從社會保障對保障群眾基本生活、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障社會公平和增進(jìn)國民福利的功能出發(fā)，在全國設(shè)立一個統(tǒng)一的社會保障制度框架，走一條“漸進(jìn)式大一統(tǒng)”的發(fā)展道路。    
    

2． 安置補(bǔ)償方式過于籠統(tǒng)    
    

現(xiàn)有的補(bǔ)償安置、保障機(jī)制大多屬于一刀切方式，主要對農(nóng)民失去土地這一賴以依存的要素進(jìn)行補(bǔ)償，沒有考慮失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系尚未健全；單一方式也沒有考慮不同類別失地農(nóng)民的需求和心理意愿，沒有醫(yī)療保險、工傷保險等相關(guān)政策措施保障失地農(nóng)民在特殊情況下的利益受損問題，對該區(qū)域所有失地農(nóng)民采取相同或類似的補(bǔ)償安置保障方式，不利于失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展和和諧社會的構(gòu)建。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，流轉(zhuǎn)收益過低、承租方擅自改變土地性質(zhì)和用途。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的優(yōu)惠政策隨著土地的流轉(zhuǎn)而消失、土地流轉(zhuǎn)時間長等現(xiàn)象的廣泛存在嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益和根本利益。此外，由于中國農(nóng)村土地固有的雙重保障功能、農(nóng)村社會保障制度的缺位以及農(nóng)民再就業(yè)能力和意識偏低，失去了土地意味著他們失去了世代賴以生存的基礎(chǔ)，也失去了以土地為基礎(chǔ)的諸多權(quán)益，這就使得本來人地矛盾就很突出的中國農(nóng)村面臨更多不穩(wěn)定因素。    
    

3． 安置補(bǔ)償思路受到質(zhì)疑    
    

有學(xué)者從根本上對“土地?fù)Q社?！边@一思路進(jìn)行質(zhì)疑，認(rèn)為這一政策思路有相當(dāng)?shù)臍v史局限性和不徹底性。首先，“換”的前后兩種狀態(tài)并不是相互可比的，農(nóng)民不同于城市工人，政府在其社會保障中一直是缺位的。其次，作為“損失的對價”，征地補(bǔ)償?shù)馁M本就是對被地農(nóng)民的法定補(bǔ)償費用，應(yīng)該完全屬于農(nóng)民所有。當(dāng)?shù)胤秸龑?dǎo)農(nóng)民用這筆補(bǔ)償款來建立自己的社會保險賬戶時，無疑悄然完成了一次從“補(bǔ)償”到“保障”的轉(zhuǎn)換。 再次，依據(jù)勞動力市場的“農(nóng)業(yè)蓄水池”理論，隨著勞動力市場越來越開放，產(chǎn)業(yè)間收入差異決定農(nóng)民可以在進(jìn)入其他產(chǎn)業(yè)就業(yè)或返回到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中來進(jìn)行選擇，這實際上是為農(nóng)民創(chuàng)造了一個可以預(yù)期的“保障線”。失地以后，農(nóng)民就喪失了這道“保障線”，不得不被迫進(jìn)入其他產(chǎn)業(yè)尋找就業(yè)機(jī)會。 因此從理論上講，農(nóng)民在征地中失去的這種選擇權(quán)也應(yīng)該得到相應(yīng)的補(bǔ)償。假設(shè)征地前所有農(nóng)民都已經(jīng)擁有了一定程度、某種形式的社會保障，這種“土地?fù)Q社?！钡牟呗詫κУ剞r(nóng)民的吸引力和實際意義就可想而知了。在這種分析下征地安置補(bǔ)償費用的“補(bǔ)償＋保障”職能得到重點強(qiáng)化，必須重視安置補(bǔ)償費的內(nèi)部結(jié)構(gòu)對于土地功能替代的對應(yīng)，實施更傾向于失地農(nóng)民獲得直接利益的征地補(bǔ)償安置費的分配方式，減少他們所承擔(dān)的保障制度成本。    
    

4． 社會保障資金籌集困難    
    

在構(gòu)建社會保障體系，籌集社會保障基金這一基礎(chǔ)環(huán)節(jié)方面情況也并不容樂觀：第一，籌資渠道過于單一。由于許多地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資助無力或補(bǔ)助的缺失，只能采取個人繳費的方式。目前個人繳費占 62.4%，集體經(jīng)濟(jì)資助占 19.4&，政府財政支持僅占18.2%。 第二，籌資規(guī)模較小。 目前我國大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民社會保險投保都是選擇了最低保費投保檔次， 此外由于參保人數(shù)的減少，尤其是在經(jīng)濟(jì)落后的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會保險籌資規(guī)模更小，從而使社會保險金的籌資沒有穩(wěn)定來源。第三，政府財政資金難以到位。在失地農(nóng)民社會保險金籌集中過分強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民的自我保障問題，忽視了政府的責(zé)任，到目前為止，尚沒有明確的政策規(guī)定來確定政府扶持失地農(nóng)民的最低標(biāo)準(zhǔn)，使得“國家予以政策扶持”成為一句空話。第四，集體經(jīng)濟(jì)組織籌資困難。 就目前做法而言，為了安撫失地農(nóng)民，促使征地工作的順利完成，大多數(shù)村集體均采取以土地補(bǔ)償費來安置失地農(nóng)民的措施，村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費沒有剩余。近年來，一個較為普遍的現(xiàn)象是，絕大多數(shù)農(nóng)村村集體經(jīng)濟(jì)幾乎停滯，無法劃撥出?？顏硌a(bǔ)充失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。在實際操作中發(fā)現(xiàn)，即使有集體補(bǔ)助的在許多地方也難以及時到賬。 第五社會保險基金存在空賬隱患。 由以上的論述可以看出目前個人繳費、集體經(jīng)濟(jì)資助和政府財政支持這三個方面均存在不同程度缺陷障礙，所以社?；鸬馁~戶存在空賬問題。    
    

四、完善失地農(nóng)民社會保障的對策建議    
    

1． 提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬安置補(bǔ)償方式    
    

在我國農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度權(quán)利弱化的背景下，沒有市場主體的博弈機(jī)制，只憑借政府主導(dǎo)下的市場價格機(jī)制發(fā)揮作用，農(nóng)民的土地很可能被政府強(qiáng)制性地征用，推向市場進(jìn)行不對稱性的交易，只考慮了土地的經(jīng)濟(jì)價值，而沒有考慮其生態(tài)、景觀功能、食品安全與世代公平等社會價值和生態(tài)價值。所以目前的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明前不合理，政府在追求政績的動機(jī)驅(qū)使下，會慣性地將其政治特權(quán)凌駕于農(nóng)民的土地使用權(quán)及轉(zhuǎn)讓權(quán)至上，強(qiáng)制地從農(nóng)民手中大規(guī)模、低價統(tǒng)一征用土地，再以優(yōu)惠價格轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)開發(fā)商或工業(yè)投資者，造成農(nóng)地非農(nóng)化配置效率降低，社會福利損失增大，同時不利于土地的集約化利用與城鎮(zhèn)化的高效發(fā)展。    
    

從長期看來，要確保對失地農(nóng)民的公平對待，就要培育起一個城鄉(xiāng)土地市場來發(fā)現(xiàn)土地的價值，確立真實反映土地價值的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在這之前，以集體建設(shè)用地形成的市場價格作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可能更為恰當(dāng)。保障被征地農(nóng)民居住水平改善，對農(nóng)民房屋拆遷不再簡單地按附著物補(bǔ)償，要單獨給付補(bǔ)償，充分宅基地的采取房屋重置價安置，不再分配宅基地的則按當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的居住水平安置。改變單一一次性貨幣安置為主的方式，落實好被征地農(nóng)民社會保障，采取就業(yè)培訓(xùn)、留地、入股等多種安置模式，為被征地農(nóng)民留足發(fā)展機(jī)會和資源，政府有必要為失地農(nóng)民建立起就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，通過以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)的技能，并對吸收失地農(nóng)民的企業(yè)給予必要的稅收優(yōu)惠政策，從制度上建立起穩(wěn)固的勞資關(guān)系。還可以借鑒土地資本入股、按股分紅的“南海模式”，辦二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，解決一部分失地農(nóng)民的就業(yè)和生計問題。    
    

2． 完善失地農(nóng)民社會保障制度，構(gòu)建社區(qū)福利聯(lián)合體    
    

政府沒有為失地農(nóng)民建立起一個有保障的穩(wěn)定就業(yè)機(jī)制，從而無法構(gòu)造一個使其從農(nóng)村全面轉(zhuǎn)移出來并成為城鎮(zhèn)居民的良性循環(huán)機(jī)制。這種永久遷移和轉(zhuǎn)換的機(jī)制無法啟動，失地農(nóng)民就處于“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”的狀態(tài)，成為生活在城市邊緣的新的困難群體。研究表明，要促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，就應(yīng)逐步廢除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，降低城市人口永久遷移的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)?？梢越梃b經(jīng)典的“楓橋經(jīng)驗”，為失地農(nóng)民建立起最低生活保障、子女就學(xué)保障、廉價租房制度和醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險制度，構(gòu)成一個福利包。 從不同地區(qū)、不同年齡、不同收入水平、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外等具體實際出發(fā)，按照?；?、廣覆蓋、有彈性、能轉(zhuǎn)移、可持續(xù)的要求構(gòu)建適合失地農(nóng)民的社會保障制度，以多種方式將失地農(nóng)民納入社會保障體系，做到“即征即?！焙汀皯?yīng)保盡?！?。在政策設(shè)計時要充分考慮到農(nóng)民現(xiàn)金繳納的臨時困難， 靈活操縱繳費機(jī)制，允許資金周轉(zhuǎn)臨時有困難的失地農(nóng)民先參保再補(bǔ)足資金，提高失地農(nóng)民的參保積極性。    
    

參考九星村的“社區(qū)福利聯(lián)合體”模式，即由政府、集體經(jīng)濟(jì)組織等多元構(gòu)成主體組成的社會保障供給主體，各自發(fā)揮自身的保障性功能。失地農(nóng)民在失去土地，離開本村莊后，由于整體環(huán)境的突變，會陷入一種短期失能的狀態(tài)，單憑個人或家庭的能力走出這種困境相當(dāng)困難。憑借農(nóng)民對原本村莊的較強(qiáng)歸屬感，強(qiáng)化失地農(nóng)民之間的凝聚力，維系社區(qū)記憶。 集體經(jīng)濟(jì)組織作為村級經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，應(yīng)承擔(dān)起村級社會福利供給主體的責(zé)任，形成對政府社會保障功能的有力補(bǔ)充。政府可以動員社會閑散資金，建立一個失地農(nóng)民社會保險專項基金，幫助支持生活狀況窘迫的失地農(nóng)民，通過公開的社會化操作，吸收社會各方面的捐贈。開征社會保險稅以解決社會保障資金的來源，是世界各國通行慣例和有效手段。建議通過國家立法對高收入階層及高盈利經(jīng)濟(jì)組織開證社會保險專用稅，還可以在香煙、白酒等高消費品的稅收中附加社會福利項目，補(bǔ)貼給社會保險基金。同時也可以起到調(diào)節(jié)收入分配的作用，有利于和諧社會目標(biāo)的實現(xiàn)。    
    

3． 對公共利益進(jìn)行界定，規(guī)范政府的征地范圍    
    

《土地管理法》規(guī)定：中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。 國家依法實行國有土地有償使用制度。 “城市土地國家所有和農(nóng)村土地集體所有”的二元分割土地制度決定了政府對土地配置的壟斷性權(quán)力?，F(xiàn)行法律中很少有對政府強(qiáng)制征地權(quán)力進(jìn)行明確的限制。    
    

《憲法》第十條指出，政府為了“公共利益”有權(quán)征用土地，但隨后的法律中沒有對這一概念給出明確的定義，也沒有對其具體范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定。而大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家，盡管政府也有權(quán)通過強(qiáng)制獲得土地，但被嚴(yán)格限定在某些特定情形———滿足公共利益的需要，政府只能在市場運作不能很好地滿足公共需要時，才會動用這一非同尋常的權(quán)力。中國這類限制的缺乏為政府壟斷土地提供了便利。政府通過壟斷土地一級市場，從農(nóng)民手中低價征地，再高價賣給城市用地者，獨占其中的土地增值收益，由此引發(fā)農(nóng)民與政府間的極大對立情緒。這需要在《土地管理法》中嚴(yán)格限制政府的強(qiáng)制征用范圍，打破政府在土地一級市場的壟斷局面，對商業(yè)性用地通過“準(zhǔn)市場機(jī)制”決定交易價格，政府可以通過征收以市場價值為基礎(chǔ)的財產(chǎn)稅來代替目前對土地交易收入的依賴。    
    

4． 引入民主協(xié)商機(jī)制，建立土地規(guī)劃管理系統(tǒng)    
    

在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為改變之前，需要完善征地程序來增進(jìn)征地的公平性。在征地過程中，引入民主協(xié)商機(jī)制，確保土地交易價格談判與土地收益分享都有失地農(nóng)民的參與聽證與決策。賦予農(nóng)民訴訟權(quán)，增進(jìn)農(nóng)民維權(quán)意識。通過立法，制定給予被征地農(nóng)民的最低補(bǔ)償比例，實現(xiàn)失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況與征地前相同的補(bǔ)償目標(biāo)，采取措施保證補(bǔ)償款總額到達(dá)失地農(nóng)民手中，堅決杜絕未經(jīng)失地農(nóng)民同意擅自截留補(bǔ)償款等做法。健全完善征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)。建立一個高效運轉(zhuǎn)的土地規(guī)劃管理系統(tǒng)，增強(qiáng)土地權(quán)利、土地規(guī)劃與土地管理的整體一致性。 發(fā)揮土地規(guī)劃和管理部門的職能，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)和非農(nóng)用地規(guī)劃，完善基本農(nóng)田保護(hù)制度，完善土地交易制度和交易規(guī)則，允許符合規(guī)劃的農(nóng)村集體土地進(jìn)入一級市場直接流轉(zhuǎn)，市場導(dǎo)向與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合，促進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)。    
    

5． 改革土地產(chǎn)權(quán)制度，形成土地收益分享機(jī)制    
    

雖然農(nóng)民承包土地的法律地位在《農(nóng)村土地承包法》中得到提高，但農(nóng)民對土地的權(quán)利行使仍然受到極大限制，制約了他們充分實現(xiàn)土地作為財產(chǎn)的潛在價值的機(jī)會?！段餀?quán)法》的出臺，土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)逐漸由純粹的“債權(quán)”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻咏拔餀?quán)”的本來面目，具有了土地所有權(quán)的部分權(quán)能，并且由于其長期性實際上已經(jīng)可以近似“收斂”為所有權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。這種特殊的使用權(quán)結(jié)構(gòu)雖然不能完全等同于真正的土地所有權(quán)，也不能實現(xiàn)永續(xù)繼承，但將其認(rèn)定為近似于完全所有權(quán)的“特殊財產(chǎn)權(quán)”，并視作農(nóng)民實際享有的“財產(chǎn)”卻是合情合理的。因此，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)民現(xiàn)有的 30 年土地使用權(quán)基礎(chǔ)上，賦予他們享有依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的權(quán)利，并進(jìn)行有效的權(quán)利登記與確認(rèn)，允許土地在符合國家規(guī)劃的范圍內(nèi)由農(nóng)民直接與城市用地者進(jìn)行交易，或者嘗試由農(nóng)民集體直接向非“公共利益”用途進(jìn)行供地，建立“準(zhǔn)市場化”機(jī)制?？蓢L試暫時建立一個有效的土地收益分享機(jī)制， 讓政府、集體、 土地開發(fā)商和失地農(nóng)民均能分享到城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的成果。    
    

政府應(yīng)當(dāng)通過設(shè)置一定比例的土地交易稅，以糾正土地市場價格低于社會價格的缺陷，土地增值收益向被征地農(nóng)民傾斜，還可根據(jù)農(nóng)地轉(zhuǎn)化后的增值額，抽取一定比例的土地增值稅，作為地方政府的財政收入。    
    

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作者簡介：紀(jì)楠楠（1988.5-），女，河北人，現(xiàn)為青海大學(xué)社會科學(xué)系馬克思主義基本原理專業(yè)研究生。研究方向：馬克思主義與當(dāng)代中國。

來源：《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2014 年第1期