在全面建成小康社會(huì)與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵時(shí)刻，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改土地管理法的決定，無(wú)疑順應(yīng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的核心目標(biāo)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略選擇，回應(yīng)了全面現(xiàn)代化的時(shí)代要求。因?yàn)橥恋刂贫仁且粋€(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)最基本的制度，農(nóng)民與土地的關(guān)系是一個(gè)國(guó)家最為重要的生產(chǎn)關(guān)系。習(xí)近平總書(shū)記就強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開(kāi)啟的，新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系?！蓖恋厥寝r(nóng)民之根與農(nóng)業(yè)之本，是農(nóng)民賴(lài)以生存和發(fā)展最基本的物質(zhì)條件，處于農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系中的核心地位，決定了處理好農(nóng)民與土地是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中推進(jìn)動(dòng)力變革與制度變革的主線。湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院專(zhuān)程拜訪全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)陳錫文主任，并就農(nóng)地改革的有關(guān)熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)訪。

陳文勝：土地管理法的修改，比較普遍認(rèn)同的是，明確了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地容許進(jìn)入市場(chǎng)，破除了城鄉(xiāng)二元土地制度的法律障礙。而不同的意見(jiàn)認(rèn)為，管理范圍是國(guó)有土地的城市房地產(chǎn)管理規(guī)定基本上就沒(méi)有修改，否則，一旦農(nóng)村集體土地入市，就會(huì)產(chǎn)生一系列問(wèn)題。既然允許集體土地入市就應(yīng)修改憲法，就是城市的土地可以實(shí)行國(guó)有，也可以實(shí)行集體所有。集體所有土地不能進(jìn)入城市中心和公共事業(yè)，但能不能進(jìn)一部分到城里來(lái)？尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部，兩種公有制能否不非要由規(guī)劃一刀切地劃一條線？隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)公共管理的需要，也不是由規(guī)劃定得了的，要允許不同形態(tài)的公有制存在。而有些人提到了另外一個(gè)問(wèn)題，如果允許集體所有土地全面入市，要研判會(huì)造成什么樣的結(jié)果，因?yàn)榻^大多數(shù)城市住房空置率已經(jīng)非常突出，商品房供應(yīng)已經(jīng)非常過(guò)剩了，有些城市房?jī)r(jià)已經(jīng)跌到比成本還要低，必須特別慎重。

還有一個(gè)就是農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)選擇問(wèn)題，因?yàn)槿胧性谥形鞑恳恍┑胤降氖找娴?，市?chǎng)的不確定性、尤其是現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致市場(chǎng)信心更低，而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高以后，加上社會(huì)保障，相比之下變現(xiàn)更快，因而農(nóng)民征收意愿更高，改革缺乏動(dòng)力。因此，哪一套制度好？如重慶把地票擴(kuò)大到全市，當(dāng)時(shí)普遍叫好，后來(lái)供大于求而價(jià)格快速下跌，幾十萬(wàn)畝地票指標(biāo)賣(mài)不出去了，反而對(duì)農(nóng)民的利益造成了傷害。什么樣的改革能夠真正讓農(nóng)民獲得紅利？

有一些對(duì)耕地紅線政策有不同意見(jiàn)，認(rèn)為嚴(yán)格保護(hù)耕地是什么年代提出來(lái)的，耕地紅線到現(xiàn)在還有多大重要性？認(rèn)為提出的時(shí)候的土地調(diào)查是18.3億畝，2009年第二次土地調(diào)查的時(shí)候已經(jīng)變成20億畝了。到2013年十八屆三中全會(huì)以后，明確實(shí)際耕地是20億畝，離紅線還差得很遠(yuǎn)，而且大規(guī)模的占用耕地的年代已經(jīng)過(guò)去了，工業(yè)化已經(jīng)進(jìn)入后期，拿出宅農(nóng)村19萬(wàn)平方宅基地的三分之一流轉(zhuǎn)起來(lái)，就足以滿足城市用地建設(shè)，可以讓城市的地價(jià)降下來(lái)、房?jī)r(jià)降下來(lái)。其中一個(gè)學(xué)者就提出，雖然中國(guó)人口密度比發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家、甚至低收入國(guó)家要高，但城市人均建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，僅占全國(guó)國(guó)土面積4.1%，而美國(guó)是5.8%，英國(guó)是8.3%，日本是8.9%，居住用地就更低。土地修法應(yīng)該體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)性、時(shí)代性，應(yīng)該體現(xiàn)當(dāng)前面臨的主要的任務(wù)、主要的矛盾，應(yīng)當(dāng)滿足人民對(duì)美好生活的需要。認(rèn)為總書(shū)記說(shuō)過(guò)話，禁止城市居民到農(nóng)民去圈大院、搞大別墅，但總書(shū)記確實(shí)沒(méi)有說(shuō)不能搞商品住宅開(kāi)發(fā)。既然地為什么要人為地作繭自縛？農(nóng)村那么多宅基地為什么不搞活？城里人想下鄉(xiāng)，為什么就不給塊地？農(nóng)民也是中華人民共和國(guó)公民，憑什么城市里邊可以多套房，農(nóng)民只有一套房？城市里邊一百平米，二百平米，三百平米，農(nóng)民為什么不能？城市土地可以搞商品化，農(nóng)民建設(shè)用地為什么就不能搞商品化呢？這些意見(jiàn)非常尖銳。

陳錫文：按現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”這即是說(shuō)，只有當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身有非農(nóng)業(yè)建設(shè)需要時(shí)，才能夠經(jīng)批準(zhǔn)依法使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地；非本集體組織的任何單位和個(gè)人，都不得使用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時(shí)，為了處理債權(quán)債務(wù)，其符合規(guī)劃、依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)用地使用權(quán)，可以依法轉(zhuǎn)讓。而允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，首先就突破了現(xiàn)行法律的上述規(guī)定，這是對(duì)我國(guó)建設(shè)用地管理制度進(jìn)行改革的嘗試。

1.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的由來(lái)

陳錫文：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)用地，大體上可以分為三類(lèi)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益性用地，其中用于經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的建設(shè)用地，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地。按我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的任何單位和個(gè)人，不得使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時(shí)，其符合規(guī)劃并依法取得的建設(shè)用地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)移。

這就提出了一個(gè)問(wèn)題，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并沒(méi)有發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形，而是因故停產(chǎn)、歇業(yè)，其閑置的建設(shè)用地可否對(duì)外轉(zhuǎn)讓使用權(quán)？2008年10月，中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，首次觸及了此問(wèn)題，提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益?！边@里使用的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的概念，指的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地。之所以要突出“經(jīng)營(yíng)性”，本意就是要排除農(nóng)村宅基地、公共設(shè)施和公益性建設(shè)等非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。而2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，進(jìn)一步提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！庇纱?，經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，自2015年起，在全國(guó)33個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)，先后開(kāi)展了對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)的改革試點(diǎn)工作。

2.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的意義和價(jià)值

陳錫文：允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，就可以相應(yīng)減少?lài)?guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的征收；可以探索對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的增值收益如何在國(guó)家、集體、個(gè)人三者間合理分配；可以探索如何將不屬于公共利益的建設(shè)用地逐步退出國(guó)家征收的范圍，等等。這符合黨的十八屆三中全會(huì)決定提出的改革要求：“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益?！笨梢哉f(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，與國(guó)家征地制度的改革，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)側(cè)面，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，也是在推進(jìn)國(guó)家征地制度的改革。

問(wèn)題是，被允許入市的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，其前提條件是“符合規(guī)劃、依法取得”。而從社隊(duì)企業(yè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再到當(dāng)下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地從形成到現(xiàn)在，年代久遠(yuǎn)，很多情況已經(jīng)時(shí)過(guò)境遷。當(dāng)年興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是“村村點(diǎn)火、戶(hù)戶(hù)冒煙”，當(dāng)時(shí)批準(zhǔn)其使用的建設(shè)用地，也許符合當(dāng)時(shí)的規(guī)劃，但這么多年過(guò)去，這些建設(shè)用地能否符合當(dāng)下的規(guī)劃，則很可能就未必了。同時(shí)，有些現(xiàn)存的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在當(dāng)時(shí)就未能按程序依法取得過(guò)土地使用權(quán)。所以，真正符合進(jìn)入市場(chǎng)條件的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，其數(shù)量有限。據(jù)自然資源部公布的情況，到2018 年3月底，33個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)共查明農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地11.9萬(wàn)宗，面積141.5萬(wàn)畝；但目前已經(jīng)入市轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的共812宗，面積1.6萬(wàn)畝，[1]所占比重很低。

為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況？主要原因有以下幾個(gè)方面，一是多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地仍在使用中，不可能轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；二是有相當(dāng)部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不具備“符合規(guī)劃、依法取得”的前提條件；三是在33個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)，共有141.5萬(wàn)畝農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，每個(gè)縣（市、區(qū)）平均近4.3萬(wàn)畝，約28.6平方公里，如果這些農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，真在短時(shí)期內(nèi)全部進(jìn)入當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)用地市場(chǎng)，那就不僅難以消化，而且很可能會(huì)沖垮市場(chǎng)。但無(wú)論如何，這項(xiàng)試點(diǎn)仍然很有意義、很有價(jià)值。

第一，通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，顯示出了當(dāng)?shù)赝恋氐氖袌?chǎng)價(jià)格與征地補(bǔ)償之間的差距。如江南某一試點(diǎn)縣，拍出的第一塊農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，按規(guī)劃被用于旅游賓館建設(shè)，均價(jià)為每畝50多萬(wàn)元，扣除30%的“土地增值收益調(diào)節(jié)基金”后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際獲得每畝土地使用權(quán)出讓金30多萬(wàn)元，遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)卣谡魇胀恋貙?duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，況且該土地并沒(méi)有因此而改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)，出讓的土地使用權(quán)到期后，集體經(jīng)濟(jì)組織可以收回土地使用權(quán)再次出讓。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與國(guó)家征收土地之間利益分配的明顯差距顯現(xiàn)出來(lái)了，這就將倒逼著政府加快對(duì)土地征收和補(bǔ)償制度的改革。

第二，測(cè)算出了如何合理分配土地改變用途后的增值收益。如上所述，農(nóng)民集體土地的使用權(quán)，在建設(shè)用地市場(chǎng)拍出的使用權(quán)出讓金，當(dāng)?shù)卣疄槭裁匆杖?0%的“土地增值收益調(diào)節(jié)基金”？因?yàn)檎獮檫@宗土地的開(kāi)發(fā)和項(xiàng)目建成后的營(yíng)運(yùn)提供必要的水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施，沒(méi)有這些基礎(chǔ)設(shè)施，這宗土地將毫無(wú)價(jià)值。

土地在改變用途過(guò)程中的增值收益如何分配才合理，是個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。單個(gè)項(xiàng)目的測(cè)算還相對(duì)容易，而成片開(kāi)發(fā)的測(cè)算難度就相當(dāng)大。如城市拓展、新區(qū)開(kāi)發(fā)等，動(dòng)輒都是幾千畝、上萬(wàn)畝的征收土地。但征收來(lái)的土地并非都可以收取出讓金，如路、電、水、氣等基礎(chǔ)設(shè)施用地，社會(huì)管理機(jī)構(gòu)用地，科技、教育、衛(wèi)生、文化等公益設(shè)施用地，公園、綠地、水面等生態(tài)環(huán)境用地，等等。這樣，扣除上述用地之后，能夠出讓使用權(quán)的城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，一般都不可能達(dá)到全部被征收土地的一半。因此，出讓城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)所取得的出讓金，就必須承擔(dān)上述全部基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、公益設(shè)施等用地的征地、拆遷、安置等補(bǔ)償費(fèi)用，以及上述所有設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用。于是，被征收的土地就必須有一個(gè)成本合理分?jǐn)?、增值收益分配的機(jī)制。但是，被征收的土地，由于所處的位置不同、征收的時(shí)間不同，它們之間的成本、收益差別很大，因此，要建立起對(duì)每宗土地的成本合理分?jǐn)?、增值收益合理分配的機(jī)制，確實(shí)面臨很大挑戰(zhàn)。但是，現(xiàn)階段建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益的土地增值收益合理分配機(jī)制，關(guān)鍵是應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出黨的十八屆三中全會(huì)決定的要求：“合理提高個(gè)人收益?！?/p>

第三，提出了合理配置城鄉(xiāng)之間建設(shè)用地的重大問(wèn)題。我國(guó)各省、區(qū)、市對(duì)處于不同地貌的農(nóng)民住房建設(shè)，都規(guī)定有不同的宅基地占地標(biāo)準(zhǔn)；國(guó)家對(duì)城市、縣城和建制鎮(zhèn)也規(guī)定有不同的人均占地標(biāo)準(zhǔn)，但是，由于城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃的不健全，尤其是絕大多數(shù)村莊都缺乏土地利用和建設(shè)規(guī)劃，再加上對(duì)閑置、廢棄或低效利用的建設(shè)用地缺乏有效的二次開(kāi)發(fā)利用制度，因此在總體上造成了建設(shè)用地供給短缺和閑置并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。

陳文勝：關(guān)于征地也同樣存在著不同的意見(jiàn)。這次對(duì)土地征收的公共利益范圍明確界定為六種情形：軍事和外交需要用地、政府組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、保障性安居工程、成片開(kāi)發(fā)建設(shè)及法律規(guī)定可征收農(nóng)民集體所有土地的其他情形等需要用地的，可征收農(nóng)民集體土地。好的評(píng)價(jià)是有效地防止無(wú)限擴(kuò)大公共利益范圍，保障了農(nóng)民的合法利益。但也有意見(jiàn)認(rèn)為，現(xiàn)在城市發(fā)展不就是工業(yè)開(kāi)發(fā)、住宅開(kāi)發(fā)嗎？住宅占了城市百分之三四十的景觀，需要遵守城市統(tǒng)一規(guī)劃，就存在社會(huì)公共利益。因此，既沒(méi)有純粹的公共產(chǎn)品，也沒(méi)有純粹的私人產(chǎn)品，一定要進(jìn)行公共利益區(qū)分，就只能根據(jù)一定發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)確實(shí)。

特別是地方政府面對(duì)面對(duì)各種實(shí)際困難的時(shí)候，比如說(shuō)GDP不能負(fù)增長(zhǎng)就需要投資，就得招商引資，就需要搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我們現(xiàn)在還不能學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家，因?yàn)樗麄円呀?jīng)充分現(xiàn)代化了，很少需要征地了。同時(shí)，地區(qū)差異很大，一些地方工業(yè)化和城鎮(zhèn)化基本上達(dá)到了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，不需要這么大的征地的量，是不是應(yīng)該縮小范圍？對(duì)征地的范圍很模糊，給地方政府的自由裁量權(quán)太大。

3.“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”偏離了政策的預(yù)期目標(biāo)

陳錫文：進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，由于農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商人員增加，人們對(duì)農(nóng)村村莊“空心化”、農(nóng)民住房閑置的問(wèn)題高度關(guān)注，由此催生了“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的思路。[2]應(yīng)當(dāng)說(shuō)，按照農(nóng)業(yè)人口逐步城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)，這種城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的思路，無(wú)疑是符合發(fā)展規(guī)律的，但是，作為具體政策措施要落地貫徹執(zhí)行，卻面臨著相當(dāng)復(fù)雜的情況。因?yàn)檗r(nóng)民從外出務(wù)工經(jīng)商，到開(kāi)始在城鎮(zhèn)常住，再到在城鎮(zhèn)安家落戶(hù)，最后融入城鎮(zhèn)成為市民、舍棄在農(nóng)村的住房，需要經(jīng)歷一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程，往往并非一代人即可完成。在這個(gè)過(guò)程中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤，至少在時(shí)間上很難同步。但是，一些地方為了滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求，以“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的名義，強(qiáng)拆村莊，把騰退出來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)置換進(jìn)城使用。

習(xí)近平總書(shū)記曾指出：“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化，要堅(jiān)持自愿、分類(lèi)、有序。自愿就是要充分尊重農(nóng)民意愿，讓他們自己選擇，不能采取強(qiáng)迫的做法，不能強(qiáng)取豪奪，不顧條件拆除農(nóng)房，逼農(nóng)民進(jìn)城、讓農(nóng)民工‘被落戶(hù)’、‘被上樓’。分類(lèi)就是中央提出要求，各省、自治區(qū)、直轄市因地制宜制定具體辦法，可以采取積分制等辦法，成熟一批，落戶(hù)一批。有序就是要優(yōu)先解決存量、優(yōu)先解決本地人口，優(yōu)先解決好進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)、就業(yè)能力強(qiáng)、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的人，使他們及其家庭在城鎮(zhèn)扎根落戶(hù)，有序引導(dǎo)增量人口流向。”[3]他還指出：“城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程。沒(méi)有農(nóng)村發(fā)展，城鎮(zhèn)化就會(huì)缺乏根基。有些地方錯(cuò)誤理解城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，干了一些‘以城吞鄉(xiāng)’、‘逼民上樓’的事，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，絕不是要把農(nóng)村都變成城市，把農(nóng)村居民點(diǎn)都變成高樓大廈?！盵4]他在這里強(qiáng)調(diào)的，是城鎮(zhèn)化的進(jìn)程必須以“人”為中心，切不可以“地”為中心。但一些地方在理解和貫徹“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的思路時(shí)，顯然違背了這個(gè)原則。

我國(guó)現(xiàn)行的建設(shè)用地制度，除了必須符合規(guī)劃、實(shí)行用途管制之外，至少還有兩項(xiàng)很重要的規(guī)定，一是實(shí)行總量控制，即國(guó)家每年根據(jù)需要和可能，下達(dá)年度新增建設(shè)用地指標(biāo)。年度新增建設(shè)用地指標(biāo)，高峰時(shí)超過(guò)800萬(wàn)畝，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”后逐步調(diào)減，近幾年為600—700萬(wàn)畝。年度新增建設(shè)用地中，對(duì)征收農(nóng)村集體土地，尤其是對(duì)占用耕地的數(shù)量都有明確規(guī)定。二是建設(shè)占用了耕地，必須實(shí)行“占補(bǔ)平衡”。《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，專(zhuān)款用于開(kāi)墾新的耕地?！蓖瑫r(shí)，《土地管理法實(shí)施條例》還規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，按照土地利用總體規(guī)劃推進(jìn)土地整理。土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)?！边@即說(shuō)，經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)占用的耕地，占用者必須補(bǔ)償相應(yīng)的耕地；補(bǔ)償耕地，可以開(kāi)墾新的耕地，也可以通過(guò)土地整理新增耕地，但通過(guò)土地整理新增的耕地，在折抵占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)時(shí)，須打六折。這里有兩條原則是清楚的：一是建設(shè)占用耕地必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，即獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)、辦理耕地轉(zhuǎn)用手續(xù)，并補(bǔ)償相應(yīng)的耕地；二是通過(guò)土地整理方式將新增耕地折抵占用耕地指標(biāo)的，須打六折。但在實(shí)行“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”中，許多地方都沒(méi)有貫徹上述兩項(xiàng)原則。

一是在沒(méi)有獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)的情況下，通過(guò)“增減掛鉤”，擅自增加新增建設(shè)用地。本來(lái)，“增減掛鉤”是建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地后，實(shí)施“占補(bǔ)平衡”的一個(gè)具體途徑，因此，實(shí)施“占補(bǔ)平衡”必須先獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)。但不少地方的實(shí)施過(guò)程卻是“逆向操作”，即并沒(méi)有獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)，自己到農(nóng)村去拆房、并村，并將因此整理出來(lái)的耕地面積直接作為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)新增建設(shè)用地的指標(biāo)，這就使得實(shí)際使用的新增建設(shè)用地總規(guī)模，大大突破了國(guó)家下達(dá)的年度指標(biāo)。如一些中心城市（省會(huì)城市、地級(jí)市）為了招商引資，將國(guó)家下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)全部留在市區(qū)，而對(duì)下轄各縣（市、區(qū)）的新增建設(shè)用地，要求通過(guò)“增減掛鉤”去自行解決。于是，對(duì)不少縣（市、區(qū)）來(lái)說(shuō)，用地制度就演變成在農(nóng)村拆出多少建設(shè)用地，就可以在城鎮(zhèn)增加多少建設(shè)用地。本來(lái)，國(guó)家每年新增的建設(shè)用地指標(biāo)，能夠分到縣一級(jí)的，往往只有三、五百畝地。但是，盡管?chē)?guó)家指標(biāo)都被留在了中心城市，但只要能到農(nóng)村拆房、并村，節(jié)約的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)就可以置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)，所以反而沒(méi)有了制約，想用多少就去拆多少。因此，近些年的縣城甚至建制鎮(zhèn)，有不少都是寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，高樓林立，哪里來(lái)的那么多建設(shè)用地指標(biāo)呢？很多都是“增減掛鉤”來(lái)的。以至不少地方的縣城、縣級(jí)市市區(qū)乃至建制鎮(zhèn)，都造成了數(shù)量可觀的房產(chǎn)積壓，由此形成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)壓力不可小覷。

二是擴(kuò)大了土地整理新增耕地折抵建設(shè)用地補(bǔ)償指標(biāo)的系數(shù)?！俺青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的土地來(lái)源，是“農(nóng)村建設(shè)用地整理”，這在國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)文件中講得是很清楚的。按《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地整理的目的，本來(lái)是“提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境?！钡?998年底發(fā)布的《土地管理法實(shí)施條例》卻規(guī)定：“土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)。”而到了2004年，真開(kāi)始實(shí)行“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”后，卻誰(shuí)都不再提及須打六折的事了。于是就變成了通過(guò)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的整理，新復(fù)墾了多少耕地，就可以在城鎮(zhèn)增加多少建設(shè)用地。

綜合來(lái)看，一是由于“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的土地指標(biāo)沒(méi)有納入國(guó)家年度新增建設(shè)用地的總指標(biāo)，二是又沒(méi)有“打六折”，三是到農(nóng)村通過(guò)拆房、并村，把農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)置換進(jìn)城，再到指標(biāo)落地、征地拆遷搞項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，在利用這些置換指標(biāo)進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)，實(shí)際就需要在農(nóng)村拆兩遍、建兩遍房，明顯擴(kuò)大了建設(shè)總規(guī)模。因此，在“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”到處飄紅的2009—2012年間，據(jù)保守估計(jì)，年度實(shí)際使用的新增建設(shè)用地總規(guī)模，要比國(guó)家下達(dá)的指標(biāo)，超出約四分之一到三分之一。由此也就不難想象，那幾年，央行貨幣的增發(fā)，金融機(jī)構(gòu)貸款規(guī)模的擴(kuò)大，地方政府債務(wù)的增加，鋼鐵、水泥等建筑材料生產(chǎn)規(guī)模的劇增，顯然都不是沒(méi)有原因的。因此，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的盲目擴(kuò)大，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的負(fù)面影響，決不可低估。2018年中共中央一號(hào)文件提出了“改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑機(jī)制，將所得收益通過(guò)支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的政策，并由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出了關(guān)于實(shí)施上述兩項(xiàng)政策管理辦法的通知。通知中，對(duì)實(shí)施這兩項(xiàng)政策制定了一系列具體、細(xì)致的規(guī)定，使得這種通過(guò)增加耕地而使農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)置換進(jìn)城的做法，具有了更明確的規(guī)范、更嚴(yán)格的約束。

4.亟待破解城鎮(zhèn)建設(shè)用地的嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性矛盾

陳錫文：我國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化推進(jìn)階段，城鎮(zhèn)要發(fā)展，就不可能不增加占用土地，但也需要從另一個(gè)側(cè)面提出問(wèn)題，即城鎮(zhèn)發(fā)展究竟還需要多少土地？從我國(guó)的總體情況看，當(dāng)前城鎮(zhèn)發(fā)展中的土地問(wèn)題，主要矛盾不在總量，而在結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)性矛盾主要體現(xiàn)在兩方面：一是地域之間城鎮(zhèn)用地的結(jié)構(gòu)性矛盾。表現(xiàn)為人口增長(zhǎng)快的大城市和特大城市用地緊張，而人口增長(zhǎng)慢甚至人口凈流出的中小城市和小城鎮(zhèn)占用土地過(guò)多。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)，2016年我國(guó)城市建成區(qū)總面積5.43萬(wàn)平方公里，常住人口4.77億；縣城建成區(qū)總面積1.95萬(wàn)平方公里，常住人口1.55億；建制鎮(zhèn)建成區(qū)總面積3.97萬(wàn)平方公里，常住人口1.62億；鄉(xiāng)政府所在地建成區(qū)總面積0.67萬(wàn)平方公里，常住人口0.28億。[5]我國(guó)對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)是：城市人均占用土地不大于100平方米，縣城人均不大于105平方米，建制鎮(zhèn)人均不大于120平方米。以此標(biāo)準(zhǔn)看，目前我國(guó)城市、縣城、建制鎮(zhèn)的建成區(qū)占地面積不是不夠，而是都已經(jīng)超標(biāo)。而2016年全國(guó)村莊現(xiàn)狀用地為13.92萬(wàn)平方公里，[6]占全國(guó)城鄉(xiāng)建成區(qū)總面積25.94萬(wàn)平方公里（其中城市、縣城、建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)的建成區(qū)總面積為12.02萬(wàn)平方公里）的53.66%，但我國(guó)2017年的農(nóng)村戶(hù)籍人口在全國(guó)總?cè)丝谥械谋戎貫?7.65%。因此，過(guò)度渲染所謂城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足、農(nóng)村村莊建設(shè)用地過(guò)多，并不符合事實(shí)。二是城鎮(zhèn)內(nèi)部用地的結(jié)構(gòu)性矛盾。城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)，工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)等用地比重偏高，而住宅和服務(wù)業(yè)等用地比重偏低，這是普遍性的現(xiàn)象。導(dǎo)致這種城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)失衡的原因，既有我國(guó)處于工業(yè)化加速發(fā)展階段的特殊原因，更有供地價(jià)格的形成機(jī)制被嚴(yán)重扭曲等普遍性原因。各地為了招商引資，大多把工業(yè)用地的價(jià)格壓得很低，基本上都只相當(dāng)于當(dāng)?shù)刈≌蜕藤Q(mào)用地價(jià)格的八到十分之一。更何況，有些地方為了吸引所謂知名企業(yè)，在本來(lái)就已經(jīng)壓得很低的工業(yè)用地價(jià)格上，還采取進(jìn)一步降價(jià)、甚至實(shí)行零地價(jià)供地做法。于是，工業(yè)企業(yè)往往大量占用土地（尤以各類(lèi)“園區(qū)”內(nèi)的企業(yè)為盛），結(jié)果是造成大量土地的低效利用甚至閑置。習(xí)近平總書(shū)記在2013年底曾指出：“目前，城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中，處于低效利用狀態(tài)的有五千平方公里，占全國(guó)城市建成區(qū)的百分之十一?！盵7]工業(yè)用地的供地價(jià)格過(guò)低，其征地、拆遷、安置的成本如何補(bǔ)償呢？早先當(dāng)然是靠壓低對(duì)農(nóng)村集體土地征收的補(bǔ)償，但到了一定程度就壓不下去了；于是就只能抬高對(duì)城鎮(zhèn)商貿(mào)、住宅用地的供地價(jià)格，以此來(lái)求得征地成本與土地出讓金收益總體上的財(cái)務(wù)平衡。顯然，工業(yè)用地的低價(jià)格，是靠犧牲農(nóng)民和市民的利益換取的，因此也是難以持續(xù)的。習(xí)近平總書(shū)記曾指出：“今后，城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開(kāi)發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤(pán)活存量為主，不能再無(wú)節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地，不是每個(gè)城鎮(zhèn)都要長(zhǎng)成巨人，腰圍都要不斷擴(kuò)大?！薄案鞯貐^(qū)要結(jié)合實(shí)際減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地特別是居住用地，切實(shí)保護(hù)耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線。要調(diào)整城市建設(shè)用地中工業(yè)用地和居住用地比價(jià)不合理問(wèn)題，堅(jiān)決杜絕工業(yè)用地零地價(jià)甚至倒貼的現(xiàn)象。”[8]

由此可見(jiàn)，當(dāng)前我國(guó)城市建設(shè)用地中的突出矛盾，是城市內(nèi)部的用地結(jié)構(gòu)性矛盾，這個(gè)矛盾的主要方面，是工業(yè)用地的比重偏高，癥結(jié)在于工業(yè)用地的定價(jià)機(jī)制被嚴(yán)重扭曲。因此要抓住我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速度增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的歷史性機(jī)遇，加快轉(zhuǎn)變?cè)谧非蟾咚僭鲩L(zhǎng)階段形成的思維慣性，大力調(diào)整城鎮(zhèn)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)，加大對(duì)城鎮(zhèn)廢棄土地、閑置土地和低效利用土地的二次開(kāi)發(fā)力度，著力盤(pán)活城鎮(zhèn)土地存量，全面提升城鎮(zhèn)土地利用效益。否則，農(nóng)村的土地被征收得再多，也是填不滿城鎮(zhèn)建設(shè)的胃口的。當(dāng)然，農(nóng)村村莊的建設(shè)用地現(xiàn)狀中，也存在著不少不合理現(xiàn)象。但是，對(duì)農(nóng)村村莊建設(shè)用地的整理，應(yīng)當(dāng)更多地用于復(fù)墾為耕地、退還給生態(tài)用地，以及留給農(nóng)村發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展使用，而不是一味地將其置換為人均用地已經(jīng)超標(biāo)的城鎮(zhèn)作為新增建設(shè)用地指標(biāo)。

陳文勝：地方政府對(duì)土地利益分配的絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)，主要是建立在城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)的基礎(chǔ)上。有專(zhuān)家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些城市規(guī)劃基本上不以堅(jiān)持和保障土地合理利用為前提，土地規(guī)劃說(shuō)調(diào)整就調(diào)整，甚至授權(quán)給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商要求怎么建就怎么建，能給多少用地指標(biāo)就給多少用地指標(biāo)，所謂規(guī)劃的控制性主要是服務(wù)于地方政府的賣(mài)地。地方政府可以把符合工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要的農(nóng)村土地，優(yōu)先規(guī)劃為順利入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，還可把不屬于政府開(kāi)發(fā)范圍的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，規(guī)劃為公共用地、綠化用地。那么，農(nóng)民和村集體的利益就只能靠邊站了。

在具體的規(guī)劃上，鄉(xiāng)村與城市也大不一樣，城市政府對(duì)城區(qū)土地收益有總量平衡，住宅、商業(yè)、廣場(chǎng)、綠化的規(guī)劃在整體利益之下能夠協(xié)同一致。而鄉(xiāng)村主體多元、利益多元，長(zhǎng)期以來(lái)就缺乏土地利益總量平衡的分配機(jī)制，具有絕對(duì)規(guī)劃主導(dǎo)地位的地方政府，尤其是處于工業(yè)化中期的中西部地方政府，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中很難以堅(jiān)持優(yōu)先農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的原則，特別是難以?xún)?yōu)先農(nóng)民和村莊發(fā)展，必然導(dǎo)致與農(nóng)民利益的矛盾沖突。鄉(xiāng)村作為一種具有獨(dú)特性的自然景觀，建筑物之間本來(lái)就有較遠(yuǎn)的距離，而非城市那樣的密集建筑群，特別是鄉(xiāng)村振興中的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展有特定的規(guī)律，本身就需要大量的配套用地。但是不少地方的規(guī)劃政策，要求在山水與田野的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須配套城市建筑標(biāo)準(zhǔn)的距離和綠地，不跨過(guò)這個(gè)高門(mén)檻就不讓入市，如此這般鄉(xiāng)村何以振興？

由此可見(jiàn)，農(nóng)村土地改革的頂層設(shè)計(jì)要有方向性和原則性，不能太細(xì)，更不能一刀切。中國(guó)有東部、中部、西部，各個(gè)地區(qū)情況不一樣。即使湖南一個(gè)省的范圍，長(zhǎng)、株、潭的各個(gè)縣區(qū)也不一樣，湘西、湘南、湘北就更不一樣。同時(shí)，鄉(xiāng)村振興不是每一個(gè)村莊都能夠振興，有些村莊會(huì)自然消亡，屬于國(guó)家鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中明確的“搬遷撤并類(lèi)村”，就不一定要規(guī)劃過(guò)多的土地再造一個(gè)“空心村”。在一些城市快成為“空心城”的情況下，哪還有稀缺的土地資源去建設(shè)空心“模范村”。所以，整個(gè)區(qū)域人口向哪里集中，中心村、特色小鎮(zhèn)、區(qū)域城市中心怎么布局都要深入研究，農(nóng)村土地改革要建立在區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃基礎(chǔ)之上。在村莊內(nèi)，如何統(tǒng)籌布局生活空間、生產(chǎn)空間、生態(tài)空間；哪些是非農(nóng)地，哪些是農(nóng)地、林地？怎么集中，又往哪里集中？怎么進(jìn)行耕地整理？都需要建立在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，不能為了階段性工作目標(biāo)迷失了未來(lái)的戰(zhàn)略遠(yuǎn)景。

注釋?zhuān)?/p>

[1]據(jù)2018年5月28日《國(guó)土資源報(bào)》。

[2]《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）?！肮膭?lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤?！?/p>

[3] 習(xí)近平《在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上的講話》，2013年12月12日。《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）》，第594頁(yè)。中央文獻(xiàn)出版社出版，2014年9月第一版。

[4]同上書(shū)。第605頁(yè)。

[5]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：2016年城鄉(xiāng)建設(shè)公報(bào)。

[6]同上。

[7] 習(xí)近平《在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上的講話》，《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》，第597頁(yè)。

[8]同上。

來(lái)源：陳文勝，《論道大國(guó)“三農(nóng)”——對(duì)話前沿問(wèn)題》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社 2021年4月。