摘要：政府和社會資本合作（PPP）模式自推廣以來，在交通運輸、市政工程、片區(qū)開發(fā)、生態(tài)環(huán)保及水利建設等領域?qū)嵤┝舜罅宽椖?，有效改善了公共服務供給，推動了基礎設施現(xiàn)代化，在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構、惠民生等方面發(fā)揮了重要作用。為規(guī)范PPP項目發(fā)展，國家相繼出臺《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）和《關于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（國辦函〔2025〕84號），明確要求采用資本金注入方式支持的特許經(jīng)營項目，須依據(jù)《政府投資條例》履行審批程序，強化成本管控和竣工驗收。

PPP項目總投資確認作為驗收決算的關鍵環(huán)節(jié)，是建設期終結(jié)的重要標志。為確?？偼顿Y確認的準確性和公正性，本文首先分析了PPP模式的特點及其發(fā)展現(xiàn)狀，闡述了項目總投資的構成要素和確認環(huán)節(jié)，探討了總投資的確認方式。研究發(fā)現(xiàn)，應建立PPP項目總投資動態(tài)確認機制，提升分析確認報告質(zhì)量，完善專業(yè)審核和財務審計機制，引入第三方專業(yè)咨詢機構，確?？偼顿Y確認的公正透明，從而合理確定項目總投資。

關鍵詞：PPP；總投資；審計；確認

PPP模式在中國基礎設施、公用事業(yè)等領域的投資與建設中發(fā)揮著重要的作用[1]。PPP項目總投資作為項目投資控制的總目標，是參與各方?jīng)Q策、籌劃、執(zhí)行和風險防范的一項重要參考指標。

總投資的確認不僅是確保項目順利實施的基礎，也是政府據(jù)以支付運營補貼或可行性缺口補貼費用的關鍵依據(jù)。總投資確認前首先需要根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議明確其構成，并制定合理的確認流程，審核各項費用的合理性和合規(guī)性、評估項目的實際情況和市場環(huán)境、與政府和社會資本溝通協(xié)商，確?？偼顿Y確認符合特許經(jīng)營協(xié)議約定且滿足各方利益訴求。同時，政府方需建立完善的總投資確認機制，完善相關制度，確?？偼顿Y額確認遵循公平、公正、公開原則，有章可循、有據(jù)可查。

PPP項目總投資的確認是PPP項目實施過程中的重要環(huán)節(jié)。明確投資的構成、制定合理的確認流程、建立完善的確認機制，可以保障PPP項目的陽光有序運行以及各方利益的合理分配。

一、PPP模式概述

（一） PPP模式的特點

PPP是一種基于投融資層面、工程建設和運營管理層面的復合模式，旨在提升公共服務質(zhì)量和效率，同時降低政府的財政壓力。PPP模式的顯著特點是政府方和社會資本方的深度合作關系，即政府通過將部分政府責任以特許經(jīng)營權的方式轉(zhuǎn)移給社會資本方，雙方風險共擔、利益共享，通過簽署合同或協(xié)議的方式進行深度合作[2]。這種深度合作體現(xiàn)在兩個方面：一是合作關系，雙方不再是管理與被管理關系，而是利益共享、風險分擔及長期合作關系；二是參與程度，PPP模式更注重政府與社會資本間的全過程合作，政府對項目中后期建設管理和運營過程參與更深，同時企業(yè)也對項目前期、立項等階段參與更深，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。雙方在開展PPP項目相關工作期間應把握幾個原則，具體如下圖所示。

政府方和社會資本方基于特許經(jīng)營協(xié)議約定追求各自利益，遵循上述原則開展工作。在此基礎上，雙方應明確經(jīng)濟技術指標、投資回報方式、調(diào)價方式及財政補貼等事項，建立良好的溝通和合作機制，通過協(xié)商和談判來解決問題，達成共識，既要保障項目的公共利益和社會效益，又不能損失社會資本方的經(jīng)濟利益和投資回報。

（二）PPP模式的發(fā)展

國內(nèi)對PPP模式的探索始于20世紀80年代。1984年，深圳沙角B電廠項目作為首個BOT模式試點項目在深圳落地，標志著國內(nèi)PPP實踐的開端。1994年后，PPP模式進入試點發(fā)展階段，BOT試點項目逐步獲得國家計委核準。2003年，PPP模式進入初步發(fā)展階段，隨著《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設部126號令）的出臺，特許經(jīng)營概念被正式引入，并在市政公共領域得到廣泛應用，隨后逐步推廣至高速公路、地鐵等基礎設施領域，為后續(xù)PPP模式的深化發(fā)展奠定了基礎。

2014年9月，財政部發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號），我國PPP行業(yè)進入了快速發(fā)展階段，能源、交通運輸、水利建設等19個行業(yè)領域相繼引入PPP模式[3]。 2017年，財政部密集出臺系列政策文件，包括《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），全面啟動PPP項目清理整頓工作，國內(nèi)PPP正式進入規(guī)范發(fā)展新階段。2022年，財政部進一步強化政策導向，明確提出堅決遏制隱性債務風險增量，嚴格把控新項目入庫標準，推動PPP模式向規(guī)范發(fā)展、陽光運行方向邁進。

近年來，PPP模式在提升公共服務供給效率、撬動社會資本參與方面發(fā)揮了積極作用，但實踐中也暴露出一些亟待解決的問題。2023年2月，全國范圍內(nèi)啟動了PPP項目的清理核查工作。同年11月8日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展改革委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）。該文件明確提出了政府和社會資本合作新機制（以下簡稱“新機制”），為深化基礎設施投融資體制改革、激發(fā)民間投資活力提供了重要指引。新機制以“聚焦核心領域、強化民企參與、嚴格審核監(jiān)督、實施分類管理、硬化預算約束”為核心要義，通過優(yōu)化資源配置、提升運營效率和投資質(zhì)量，對PPP項目的實施規(guī)范和總投資確認產(chǎn)生了深遠影響。這一政策的出臺，標志著我國PPP模式進入更加規(guī)范、可持續(xù)的發(fā)展新階段。2025年8月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部《關于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（國辦函〔2025〕84號）。意見指出，在我國經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整從增量擴能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并舉的時代背景下，要重點做好以下工作：一是加力支持 PPP 存量項目順暢建設、高效運營，盤活存量資源，以存量帶動增量，為經(jīng)濟發(fā)展注入新動力；二是堅持系統(tǒng)推進、分類施策、降本增效和強化保障等原則；三是項目實施機構要做好項目管理，規(guī)范開展竣工驗收，結(jié)合竣工驗收或資產(chǎn)驗收，切實加強項目資產(chǎn)監(jiān)督管理。

隨著我國PPP項目的持續(xù)發(fā)展，國辦函〔2025〕84號文針對存量項目在運營期暴露的問題，強調(diào)了項目總投資確認工作的重要性。文件提出通過強化竣工驗收決算約束、嚴格預算績效管理、鼓勵降本增效等多管齊下的措施，進一步規(guī)范PPP項目總投資的確認流程，提升透明度，并注重全生命周期的成本效益分析。國內(nèi)PPP模式發(fā)展歷程如下圖所示。

（三） PPP模式的現(xiàn)狀

PPP項目在宏觀層面有財政部和發(fā)改委出臺的相關文件作支撐，方向比較明確。但在實際操作層面，由于發(fā)展階段不同，加之不同領域、不同類型的PPP項目合同約定的內(nèi)容也不夠統(tǒng)一，可供借鑒的項目較少，需要各方在實踐中不斷補充、完善和修改，以更好地適應不同的情況和需求。尤其是對采用特許經(jīng)營形式，通過使用者付費和可行性缺口補助的方式實現(xiàn)項目投資回報的市政工程、交通運輸、環(huán)保水利等基礎設施和公共服務領域的PPP項目，需要建立良好的溝通合作以及風險控制機制，在產(chǎn)生分歧時積極協(xié)商，并在協(xié)商一致的條件下簽訂補充協(xié)議以解決問題。

PPP模式的出發(fā)點是促進基礎設施發(fā)展，協(xié)助政府提升公共服務質(zhì)量，但在實際執(zhí)行過程中，由于對項目投資回報情況預估不準確、項目收費指標考慮不足等原因，導致地方政府隱性債務不斷增加。為嚴控地方政府新增隱性債，進一步深化基礎設施投融資體制改革，115號文新機制聚焦使用者付費項目，全部采用特許經(jīng)營模式，合理把握交通、物流園區(qū)、市政、生態(tài)保護和環(huán)境治理、社會公共服務及新型基礎設施等重點領域，鼓勵并優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，確保項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。84號文標志著中國PPP模式從“增量擴張”全面轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)”和“精細化管理”的高質(zhì)量發(fā)展階段，它直面存量項目進入運營期后暴露出的各種問題，旨在通過系統(tǒng)性的管理措施（分類處置、重新確認總投資、化解存量項目的歷史包袱和潛在風險）實現(xiàn)解決PPP項目歷史遺留問題，通過強化硬約束（概算為上限，合同約定、驗收和資產(chǎn)為準繩），建立總投資的剛性約束機制，確保其真實性。

二、PPP項目總投資的含義及構成

（一）PPP項目總投資的含義

項目總投資一般指在某一時間段內(nèi)一次預算的一次性投入或分次投入的資金或?qū)嵨锟傤~，PPP項目總投資的確認，應當自項目開啟實質(zhì)性立項籌備時計算至項目試運營結(jié)束為止。PPP項目總投資的確認是一項持續(xù)更新、不斷修正的工作，隨著項目的進展動態(tài)變化，直至項目建設工作完全結(jié)束。目前，在實際操作過程中，絕大多數(shù)PPP項目在可行性研究報告及“兩評一案”獲批后才進入采購階段，因此，在可研及“兩評一案”階段，項目總投資以可研投資估算為準，但由于PPP項目（以城市軌道交通項目為例）投資體量大、復雜性強，這一階段項目總投資的精確性往往欠佳；初步設計階段以可研估算為控制線編制初設概算；后續(xù)社會投資招標階段，政府方以批復的初設概算作為項目總投資的控制線完成社會資本招標；社會資本確定后，雙方以批復的初設概算或社會資本的投標報價為準，在特許經(jīng)營協(xié)議體系中約定項目初始總投資、追加投資以及最終總投資的確認事宜；最終，項目建設完成后，以竣工決算等材料為依據(jù)完成項目總投資的確認。

（二）PPP項目總投資的構成

PPP項目總投資一般包括建設總投資、建設期利息和流動資金[4]。其中，建設總投資包括工程費用、工程建設其他費用和預備費用，直接影響到對整個項目投資規(guī)模的確定，同時也會對項目建成后的運營效益產(chǎn)生作用；建設期利息通常與項目的投資規(guī)模及建設周期密切相關，確定建設期利息時需要考慮項目建設周期、融資渠道、利率水平等多項因素；流動資金是用于支付項目日常運營費用及應對突發(fā)事件的資金，確定流動資金規(guī)模需考慮項目的運營特點及服務對象等因素。PPP項目總投資構成如下圖所示。

在項目建設過程中，由于各種不確定性因素的影響，投資規(guī)模可能會出現(xiàn)變化。此外，由于PPP項目“個性化”較強，合同約定的內(nèi)容不統(tǒng)一，不同地區(qū)、不同領域、不同項目的PPP總投資規(guī)模沒有明確的標準可以衡量。如，某城市軌道交通PPP項目最終總投資由施工總承包費、設備及工器具購置費、工程建設其他費用、預備費及專項費構成，在項目建設完成后，由政府方（實施機構）指定的審核機構對總投資金額進行審核確認，并結(jié)合中標社會資本投標文件及特許經(jīng)營協(xié)議相關條款確認最終項目公司投資額。

總投資額與項目類型、項目規(guī)模、政策背景等密切相關，以城市軌道交通PPP項目為例，一般來說，城市軌道交通PPP項目總投資與線路規(guī)模呈正相關，但由于不同地區(qū)、不同線路實際情況存在差異，并沒有明確的標準可以衡量兩者之間的關系。圖4為國內(nèi)部分城市軌道交通PPP項目總投資與線路全長的關系。

三、PPP項目總投資確認的要點

（一）總投資確認的重要性

PPP項目進入運營期，政府需要根據(jù)不同類型的項目予以一定額度的財政補貼，而項目總投資是確定政府補貼最為重要的依據(jù)。新機制出臺前，PPP項目的回報機制包括政府付費、可行性缺口補助和使用者付費三種。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分缺口補貼責任，通過現(xiàn)金補貼或配套資源等方式對社會資本方給予補助，以覆蓋建設投資和運營成本；使用者付費模式下，政府不承擔任何補貼支出責任。

政府運營期補貼與項目總投資密切相關，一般以確認后的項目總投資為基準進行計算。項目總投資指在PPP項目建設、初期運營過程中，對項目一次或分次投入的資金或?qū)嵨锟傤~的認定值。在項目建設完成后，根據(jù)項目實際建設內(nèi)容及項目執(zhí)行中雙方的風險分配的結(jié)果，對項目合作范圍內(nèi)的項目投資完成情況等進行合理認定。

以城市軌道交通PPP項目為例，城市軌道交通屬于準公共產(chǎn)品，建設投資大、運營成本高，且票價由政府管制，僅靠運營收入很難覆蓋建設及運營成本，絕大部分城市軌道交通PPP項目都設置了運營補貼。常見的補貼模式主要有協(xié)議（影子）票價模型、車公里補貼模型、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）文件補貼模型以及等額年金模型等[5]，詳見表1。

協(xié)議票價模型以客流量為計量基礎，根據(jù)財務凈現(xiàn)值模擬出一個“影子票價”來計算運營補貼，“影子票價”綜合了項目建設投資、運營成本、客流量和社會資本投資回報率等指標；車公里補貼模型以列車運營里程為基礎指標，將項目建設投資根據(jù)社會資本投標財務模型折算到約定車公里服務價格指標中，按照“以成本定補貼”的思路計算運營補貼；財政部21號文補貼模型將建設總投資及其收益平攤到補貼周期；等額年金模型將建設投資按照等額系列資金回收系數(shù)折算為等額年金納入補貼?？梢钥闯?，無論何種補貼模式，補貼額度都與項目建設投資掛鉤，由此可見，總投資的確認對城市軌道交通PPP項目的可持續(xù)運營至關重要。

（二）總投資確認的基本原則

1.符合建設投資控制要求

《政府投資條例》第十二條規(guī)定，經(jīng)投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)。在項目建設過程中，應控制初步設計概算不超過經(jīng)批準的可行性研究報告提出的投資估算，施工圖預算不超過經(jīng)批復的初步設計概算，同樣，最終確認的建設投資也不應超過經(jīng)批復的初步設計概算。

2.遵循特許經(jīng)營協(xié)議約定

一般PPP項目合同都會約定項目建設總投資的認定方式，包括建設總投資組成、計價規(guī)則以及變更認定等?？偼顿Y確認工作應在特許經(jīng)營協(xié)議約定及其附件的約定的框架內(nèi)有序開展，遇到分歧事項，雙方也應在特許經(jīng)營協(xié)議約定內(nèi)容的基礎上協(xié)商解決。

3.與審計、財政等部門的過程管理意見一致

PPP項目總投資確認過程中，應結(jié)合項目實施過程中審計、財政等政府主管部門就建設投資的過程管控意見相一致，確保未來項目在監(jiān)管期的政策一致性。在審計意見與特許經(jīng)營協(xié)議約定產(chǎn)生沖突時，應優(yōu)先遵循特許經(jīng)營協(xié)議約定，將審計意見作為“合規(guī)性補充依據(jù)”；若審計意見要求與特許經(jīng)營協(xié)議約定差異性較大時，應將相關差異提交項目協(xié)調(diào)委員會商討解決。

4.符合國家最新PPP項目管理規(guī)定

115號文和84號文對PPP項目提出了更為精細化的管理要求，兩個文件從范圍聚焦與風險防范、預算硬約束與支出責任、資產(chǎn)監(jiān)管與績效付費、嚴格審核與陽光運行、分類管理與存量處理等核心內(nèi)容出發(fā)，進一步對于PPP項目總投資確認的意義、做法給出更為明確的要求。因此，在國內(nèi)70%PPP項目進入運營期的大背景下，總投資確認需要符合國家最新PPP相關管理規(guī)定。

（三）總投資實現(xiàn)的關鍵環(huán)節(jié)

如前文所述，PPP項目總投資是一個較為新穎的概念，和項目不同階段的控制指標有關，如項目可行性研究階段的投資估算，初步設計階段的初設概算，施工圖設計階段的施工圖預算，在竣工驗收階段對應的項目竣工決算[6]。但作為一個新生概念和不同于以往的項目投資指標，在PPP項目實施的過程中，站在總投資視角需要重點把握以下關鍵環(huán)節(jié)：

1.前期控制環(huán)節(jié)

（1）投資估算

可研階段的投資估算是建設項目投資控制的基本依據(jù)，對項目總投資起到制約作用，按照現(xiàn)行的政策規(guī)定若后續(xù)投資變動超過規(guī)定幅度，可研需要重新修訂和報批。目前大部分PPP項目在項目識別和準備階段所用的建設總投資為經(jīng)批準的投資估算，投資估算是物有所值定量評價和財政支出責任測算的基礎，也是項目建設總投資控制的上限。

（2）特許經(jīng)營方案編制和確定

新機制出臺前，PPP項目對于總投資確認和約束機制不統(tǒng)一，呈現(xiàn)多樣化的特點。新機制出臺后，根據(jù)《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》（發(fā)改辦投資〔2024〕227號）要求，在特許經(jīng)營方案編制階段需要說明項目建設期是否提供政府投資支持、政府投資支持方式和預計金額或比例；在項目可行性分析中需要估算擬建項目從籌建、施工至投產(chǎn)所需的全部建設投資，包括建筑工程費、設備購置費、安裝工程費、工程建設其他費和預備費等。因此，特許經(jīng)營方案對總投資的確認有直接影響。

2.中期監(jiān)管環(huán)節(jié)

（1）資金使用監(jiān)管

在項目建設過程中，政府需要嚴格監(jiān)督社會資本方的資金使用情況，確保資金按照特許經(jīng)營協(xié)議約定投入項目中。一方面，政府需要建立健全的監(jiān)管機制，定期對社會資本方的資金使用情況進行審計和檢查；另一方面，政府還需要與社會資本方建立有效的溝通渠道，確保雙方信息對稱。實際資金的使用情況是最為直接的投資依據(jù)。

（2）合同履行情況監(jiān)控

政府需要密切關注社會資本方在合同履行過程中的表現(xiàn)，包括建設內(nèi)容、項目變更等，以判斷其是否按照特許經(jīng)營協(xié)議要求進行投資建設。政府應有專門的監(jiān)督機構或相應的監(jiān)督機構，定期對項目的實施情況進行評估，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。

項目實施機構、出資代表及項目公司應結(jié)合項目實施情況，建立總投資動態(tài)確認機制。不同階段的管理主體應結(jié)合項目進度在初步設計概算批復、特許經(jīng)營（PPP）項目招投標、項目招標方案及招標控制價審核、項目一類費用項目招標結(jié)束、涉及變更事項及二類費用使用等階段，建立動態(tài)投資管理臺賬，確保風險可控。

（3）風險控制

對于可能出現(xiàn)的風險因素，政府方需要牽頭建立完善的風險管控體系，制定風險控制措施，對可能出現(xiàn)的風險進行預測和識別，并持續(xù)監(jiān)控風險情況，確保項目的順利進行。

（4）審計部門的過程監(jiān)督

審計法及其實施條例規(guī)定“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執(zhí)行情況和年度結(jié)算、單項工程結(jié)算、項目竣工結(jié)算等情況進行審計監(jiān)督”。PPP項目投資主體主要是或完全是社會資本，除了政府有支付責任的資金來源是政府以外，其他并不屬于審計的法定范圍。對于有支付責任的PPP項目，可依據(jù)國務院辦公廳印發(fā)的《關于創(chuàng)新投資管理方式建立協(xié)同監(jiān)管機制的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕12號）中規(guī)定的“審計部門要加強對政府投資項目、國有企業(yè)投資項目以及政府和社會資本合作等建設的其他公共工程項目的審計監(jiān)督”以及《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中規(guī)定的“縣級以上審計機關應當依法對特許經(jīng)營活動進行審計”進行審計監(jiān)督。

3.后期調(diào)整環(huán)節(jié)

（1）投資變更事項

由于總投資確認在項目建設的后期完成，項目實施過程中的變更事項，通常在項目后期進行調(diào)整確認，因此，在PPP項目實施過程中，各方應嚴格執(zhí)行特許經(jīng)營協(xié)議，切實做好項目變更必要性論證，完善項目投資變更材料。PPP項目的投資控制應以特許經(jīng)營協(xié)議為直接依據(jù)，以招標控制價和社會投資人應標價為間接依據(jù)，以項目具體實施過程中雙方達成的變更意向或變更同意材料為事實依據(jù)，進行PPP項目投資變更事項的認定，最終以雙方共同簽認的文件作為變更最終材料。

（2）投資“超標”

PPP項目實施過程中，各方應基于合同約定進行項目建設，確認建設總投資原則上不應超過經(jīng)批復的初步設計概算和PPP投標額度，但在實際情況中，不少項目存在變更后總投資“超標”的情況，且超標項目往往在項目實施過程中沒有履行變更手續(xù)或得到各方認可。在這種爭議背景下的投資“超標”，建議由第三方出具中立意見，并提出針對項目特點的處理方案，避免項目投資鏈斷層，導致項目無法正常推進。若項目具有強有力的仲裁委員會或協(xié)調(diào)委員會，也可提交委員會協(xié)議處理方案。

四、PPP項目總投資確認的方式

（一）PPP模式下總投資確認方式的實踐背景

在傳統(tǒng)政府投資建設項目中，政府方全面負責項目規(guī)劃、設計、建設等事項，以行政審計或財政評審的方式完成總投資確認。而在PPP項目中，有了社會資本的參與，政府方不能直接以財政評審結(jié)果為依據(jù)完成項目總投資確認，只有在雙方協(xié)商一致的前提下，且財政評審機制與特許經(jīng)營協(xié)議約定的總投資確認機制一致，才可以將財政評審結(jié)果作為總投資確認依據(jù)；實踐中另一種常見的總投資確認方式是第三方審核，第三方審核所采取的技術路線與工程竣工結(jié)算基本一致，但由于審核主體的相對獨立性，第三方審核與其他方式相比具有更加公平、獨立、客觀的優(yōu)勢。

（二）PPP模式下總投資確認方式

PPP項目總投資的確認需要重點把握上述關鍵環(huán)節(jié)，在具體確認方式上，主要有以財政評審的結(jié)果為準和以政府和社會資本共同認可的第三方咨詢機構出具的結(jié)果數(shù)額為準，或采取上述兩種方式結(jié)合確定的方式。

1.財政評審的結(jié)果

《財政投資評審管理規(guī)定》規(guī)定，財政部門對評審意見的批復和處理決定，作為調(diào)整項目預算、掌握項目建設資金撥付進度、辦理工程價款結(jié)算、竣工財務決算等事項的依據(jù)之一[7]。即財政部門對評審意見的批復和處理決定，是項目總投資確認的依據(jù)之一。需要注意的是，上述規(guī)定并非強制性要求，政府要求在特許經(jīng)營協(xié)議中以財政評審結(jié)果為準是不具有法律效力的，但如果政府和社會資本在特許經(jīng)營協(xié)議中約定了以財政評審作為總投資確認的依據(jù)，則可以將財政評審結(jié)果作為總投資確認的依據(jù)。

財政評審方式包括項目預（概）算和竣工決（結(jié)）算的評價與審查、對財政性資金使用情況進行專項核查及追蹤問效以及其他方式。具體評審由財政部門委托財政投資評審機構實施，并與建設單位溝通形成評審意見，建設單位對評審意見形成書面反饋，再由評審機構向財政部門報送評審報告，財政部門審核批復評審機構報送的評審報告，并會同有關部門對評審意見作出處理決定，建設單位以財政部門的批復文件及處理決定為依據(jù)，完成項目總投資的確認。

2.第三方咨詢機構出具的結(jié)果

財政部門在進行財政評審時，更注重如何緩解財政壓力和保證項目的公益性，這可能會導致項目總投資額偏低，而采用建設單位（項目公司）審核的方式容易造成項目總投資偏高，因此，有必要采取引入專業(yè)的第三方咨詢機構完成項目總投資的確認工作（如城市軌道交通項目應由具有城市軌道交通項目投融資、建設和軌道交通PPP項目經(jīng)驗的第三方實施完成）。

建設單位或政府方與建設單位共同委托（較為復雜的PPP項目建議由雙方聯(lián)合委托）具備相應資質(zhì)的、符合項目特點的專業(yè)咨詢機構，從專業(yè)、獨立、審慎的角度出發(fā)，全面審核建設單位提交的項目資料，基于特許經(jīng)營協(xié)議項目總投資確認機制，給出審核意見，合理確定項目總投資。承擔審核工作的咨詢機構按照工程咨詢行業(yè)協(xié)會的規(guī)定，遵循審核工作的基本原則，根據(jù)合同要求，獨立自主認真負責地開展后評價工作，并承擔國家機密、商業(yè)機密相應的保密責任。建設單位應如實提供審核所需要的數(shù)據(jù)和資料，并配合組織現(xiàn)場調(diào)查。

3.采取第三方咨詢機構與財政評審結(jié)果相結(jié)合的方式

建設單位或建設單位和政府雙方委托具備相應資質(zhì)的、符合項目特點的專業(yè)咨詢機構，基于特許經(jīng)營協(xié)議項目總投資確認機制，出具PPP項目總投資確認評估報告。同時，由第三方機構對其出具的總投資確認評估報告與政府出具的財政評審結(jié)果進行對比，并出具對比分析報告；提出兩者報告之間的差異，并提出解決意見及方案，最終由政府方與項目公司（社會資本）協(xié)商確定項目總投資。

這種兩種方式相結(jié)合確定總投資的方式，一方面以特許經(jīng)營協(xié)議約定為直接依據(jù)，實現(xiàn)PPP項目的客觀性，充分發(fā)揮社會資本的獨立性；另一方面可以結(jié)合政府主管部門的客觀管理狀態(tài)及結(jié)果，實現(xiàn)項目可持續(xù)、合規(guī)化實施。借助獨立的第三方機構，解決特許經(jīng)營協(xié)議約定與項目實際實施和政府過程監(jiān)管之間的結(jié)果差異和不同認知，更好地實現(xiàn)PPP項目的良性發(fā)展，規(guī)避財政評審的非強制性風險。

五、結(jié)語

PPP項目總投資的確認是PPP項目生命過程中的關鍵環(huán)節(jié)，需要各方共同努力，確?？偼顿Y確認的準確性和公正性。各方需要在明確PPP項目特點、總投資構成、原則、關鍵環(huán)節(jié)以及確認方式的基礎上，對項目進行全面評估，形成PPP項目總投資確認實施方案。

在總投資確認過程中，需要進行嚴格的過程評估，對項目實施過程中的各項活動進行評估和審核，以確保項目按照預期的計劃和目標進行。遇到分歧事項，各方需通過協(xié)商、調(diào)解等方式積極解決，就項目的進展情況、存在的問題和解決方案盡快達成共識，并出具各方都認可的總投資確認文件，確保項目順利進行。

PPP項目總投資確認是一個動態(tài)過程，需要建立相應的動態(tài)確認機制。在項目的立項籌備階段，加強前期可研工作，嚴格執(zhí)行決策論證程序，提高可研報告的質(zhì)量和投資估算精度，促進投資估算發(fā)揮應有約束作用；在項目實施階段，建立完善的審計機制，確保PPP項目投資確認能公正、透明地進行，同時應避免過度依賴政府財政評審作為投資確認的唯一依據(jù)，而應更多地引入第三方服務，以提高評估結(jié)果的公信力。

結(jié)合國家對于特許經(jīng)營（PPP）項目管理規(guī)定，在實施新的特許經(jīng)營項目時，需要考慮結(jié)合2023年PPP項目清理核查要求、115號文“政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設成本”以及84號文“嚴格執(zhí)行投資管理程序”的政策導向，科學論證項目總投資規(guī)模，重點研究政府支出責任的界定標準，確保項目合規(guī)性與可持續(xù)性。

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